Il difetto di permesso di costruire esaurisce la sua rilevanza nel rapporto pubblicistico e non incide sul possesso ”ad usucapionem” (Cassazione n. 28481/2023)
Un uomo chiede di accertare l’usucapione su una porzione di terreno di proprietà del Comune su cui ha edificato un immobile abusivo. In primo e secondo grado, la domanda viene rigettata in quanto il fondo non può essere usucapito poiché appartenente al patrimonio indisponibile ex art. 286 c. 3 c. c.. Il cittadino contesta la natura pubblica del bene, sostenendo che lo stesso non sia stato effettivamente destinato ad un pubblico servizio.
Quali sono i requisiti necessari affinché un bene rientri nel patrimonio indisponibile e, quindi, non sia usucapibile?
La Corte di Cassazione, Sezione II, con l’ordinanza 12 ottobre 2023, n. 28481 (testo in calce), ricorda che sono necessari un elemento soggettivo (la titolarità pubblica) ed uno oggettivo (la destinazione del bene). Per qualificare un bene come appartenente al patrimonio indisponibile dell’ente non è sufficiente addurre la titolarità in capo all’ente (elemento soggettivo), ma occorre «anche la manifestazione di volontà di quest’ultimo nel senso di voler destinare il bene a un pubblico servizio e l’effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio» (elemento oggettivo). È necessaria una manifestazione di volontà dell’ente proprietario del bene di destinarlo ad un pubblico servizio che deve essere contenuta in un atto amministrativo ma anche la dimostrazione della sua effettiva destinazione in tal senso. Nel caso di specie, invece, non è stato dimostrato l’elemento oggettivo e, quindi, il bene risulta usucapibile.
La decisione è interessante perché ribadisce un ulteriore aspetto. Il fatto che l’immobile costruito sul terreno – peraltro gravato da un vincolo di inedificabilità – sia abusivo non costituisce un impedimento all’acquisto per usucapione. Il rilascio del permesso di costruire, infatti, si risolve in un provvedimento amministrativo che esaurisce la propria rilevanza nell’ambito del rapporto pubblicistico tra l’amministrazione e il privato che ha realizzato la costruzione e non incide sul possesso “ad usucapionem”.
La vicenda: casa su bene del patrimonio indisponibile senza permesso di costruire
Un uomo agisce contro il Comune al fine di far accertare l’intervenuta usucapione su una porzione di terreno su cui ha edificato un immobile in difetto dell’allora licenza edilizia. In primo e secondo grado, la domanda attorea viene rigettata, in quanto il fondo risulta appartenente al patrimonio indisponibile – e, quindi, non usucapibile – poiché ricompreso nel piano paesaggistico in funzione di pubblico interesse.
Si giunge così in Cassazione.
Premessa: i beni demaniali e i beni del patrimonio indisponibile
I beni pubblici si suddividono in due macrocategorie: i beni demaniali e i beni del patrimonio indisponibile.
I beni demaniali sono indicati tassativamente dalla legge e possono rientrare:
- nel demanio necessario se appartenenti necessariamente allo Stato, come il demanio marittimo (si pensi al lido del mare, alle spiagge e così via), il demanio idrico, il demanio militare;
- nel demanio accidentale, in questo caso, possono appartenere anche a soggetti privati e sono demaniali solo se appartenenti allo Stato o altro ente pubblico, come il demanio stradale, il demanio culturale e così via.
I beni del demanio pubblico sono incommerciabili, ossia non possono costituire oggetto di atti dispositivi di diritto privato, inalienabili e insuscettibili di usucapione.
I beni patrimoniali indisponibili sono beni che appartengono allo Stato o ad entri pubblici territoriali e soddisfano l’interesse generale ma non rientrano nella categoria dei beni demaniali. In particolare, secondo l’art. 826 c.c. ne fanno parte:
- “le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo, le cose d’interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione della Presidenza della Repubblica, le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra” (comma 2);
- “gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio” (comma 3).
I beni patrimoniali indisponibili “non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano” (art. 828 c. 2 c.c.). Come per i beni demaniali, anche i beni indisponibili sono insuscettibili di usucapione e di espropriazione forzata.
Patrimonio indisponibile: titolarità soggettiva e destinazione a pubblico servizio
Il ricorrente lamenta che il giudice di merito abbia considerato come appartenente al patrimonio indisponibile (ex art. 826 c. 3 c.c.) il terreno oggetto della controversia basandosi su di una documentazione avente data successiva rispetto all’arco temporale di interesse. Infatti, l’uomo ritiene di aver usucapito il bene tra il 1982 e il 2002, mentre il protocollo di intesa da cui si evince la destinazione pubblica del bene è del 2010. Secondo le difese svolte dal ricorrente, per qualificare un bene come appartenente al patrimonio indisponibile dell’ente sono necessari non solo la titolarità in capo all’ente (elemento soggettivo), «ma anche la manifestazione di volontà di quest’ultimo nel senso di voler destinare il bene a un pubblico servizio e l’effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio» (elemento oggettivo). Invece, nel caso di specie, manca la dimostrazione di uno dei due presupposti necessari.
La Suprema Corte considera fondata la doglianza, in quanto la sentenza gravata non ha tenuto conto dei requisiti necessari affinché un bene possa considerarsi appartenente al patrimonio indisponibile. Un bene si considera tale allorché presenti due requisiti, soggettivo e oggettivo.
Per quanto riguarda l’elemento oggettivo, questo si sostanzia:
- nella manifestazione di volontà dell’ente titolare del bene di destinarlo ad un pubblico servizio contenuta in un atto amministrativo
- e nella dimostrazione della sua effettiva destinazione in tal senso (Cass. 14865/2006; Cass. 5867/2007; Cass. 17427/2023).
La mancanza dell’elemento oggettivo si può desumere dal fatto che dal momento dell’adozione dell’atto amministrativo – da cui emerge la manifestazione di volontà di destinarlo ad uso pubblico – sia decorso un «periodo di tempo tale da non essere compatibile con l’utilizzazione in concreto del bene a fini di pubblica utilità» (Cass. SS. UU. 26402/2009; Cass. 26990/2020). Non rileva l’appartenenza di un bene ad un ente economico, poiché l’elemento oggettivo, relativo alla destinazione concreta del bene al pubblico servizio, prevale sull’elemento soggettivo (Cass. 11608/2004).
E’ necessaria l’effettiva destinazione del bene all’uso pubblico
Ai fini della qualificazione del bene come appartenente al patrimonio indisponibile, i giudici di merito hanno ritenuto sufficiente il protocollo di intesa tra i due Comuni interessati.
La Suprema Corte ricorda che la mera previsione dello strumento urbanistico in merito alla destinazione di un’area alla realizzazione di una finalità di interesse pubblico non è sufficiente (Cass. SS. UU. 14865/2006). Infatti, è necessaria una concreta ed effettiva utilizzazione del bene, non bastando un semplice progetto di utilizzazione, che rappresenta solo l’intenzione – quantunque espressa in un atto amministrativo – ma non incidente sulle caratteristiche oggettive del bene (Cass. 17427/2023).
I giudici di legittimità fanno riferimento ad una fattispecie simile a quella oggetto di scrutinio in cui:
- «è stato […] escluso che l’atto e la destinazione richiesti discendano automaticamente dalla inclusione del bene nell’area di un parco regionale istituito con normativa (nella specie, con L.R. Sicilia 6 maggio 1981, n. 98, istitutiva del Parco delle Madonie), che viene anzi sovente a configurare un complesso quadro di precetti conservativi dell’ambiente limitativi dei diritti di utilizzazione privata e non necessariamente fondanti un uso pubblico, per la presenza di divieti edificatori, di coltivazione e persino di accesso indiscriminato ai cittadini e di percorribilità viaria» (Cass. SS. UU. 24563/2010).
Ai fini dell’usucapione non rileva che la costruzione sia abusiva
Nel caso di specie, il terreno su cui si chiede l’accertamento dell’intervenuta usucapione risulta inedificabile e l’immobile ivi costruito è privo del permesso di costruire. Gli ermellini precisano che il difetto di concessione edilizia rileva sotto il profilo pubblicistico ma non incide sui requisiti del possesso ad usucapionem (Cass. 1395/2017; Cass. 3979/2013). Infatti, secondo la giurisprudenza:
- «È ammissibile l’acquisto per usucapione di una servitù avente ad oggetto il mantenimento di una costruzione a distanza inferiore a quella fissata dal codice civile o dai regolamenti e dagli strumenti urbanistici, anche nel caso in cui la costruzione sia abusiva, atteso che il difetto della concessione edilizia esaurisce la sua rilevanza nell’ambito del rapporto pubblicistico, senza incidere sui requisiti del possesso “ad usucapionem”».
La mancanza di concessione edilizia (ora permesso di costruire) non costituisce un impedimento all’acquisto per usucapione, purché siano presenti i presupposti previsti dall’art. 1158 c.c., ossia un possesso ultraventennale dell’immobile, che sia continuo, non interrotto, non viziato da violenza o clandestinità. Il rilascio del permesso di costruire si risolve in un provvedimento amministrativo che esaurisce la propria rilevanza nell’ambito del rapporto pubblicistico tra l’amministrazione, da una parte, e il privato che ha realizzato la costruzione, dall’altra.
Conclusioni: bene non appartenente al patrimonio indisponibile, sì all’usucapione
Gli ermellini censurano la decisione gravata laddove non ha verificato, in via di fatto, se la destinazione del bene ad uso pubblico sia effettiva, ma si è limitata a qualificarlo come appartenente al patrimonio indisponibile in virtù della sua inclusione del piano paesaggistico. Pertanto, viene accolto il ricorso del privato e la sentenza gravata viene cassata con rinvio alla Corte d’Appello che, in diversa composizione, dovrà decidere anche sulle spese di legittimità.
