Le opere abusive regolarizzate con condono non possono essere il presupposto per altri interventi edilizi che ne mutuano inevitabilmente la natura illegittima.
Nel lontano 1995 un uomo chiede il condono (ex art. 39 legge 724/1994) e la domanda rimane pendente. Successivamente realizza dei manufatti ulteriori rispetto al corpo principale e, nel 2009, riceve un’ordinanza di demolizione da parte del Comune. A questo punto, propone un’istanza di sanatoria (ex art. 37 TUE) sulle opere oggetto della predetta ordinanza.
È possibile compiere interventi edilizi su opere che siano oggetto di condono?
Il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza 22 gennaio 2025, n. 482 (testo in calce), evidenzia che le opere succitate non avrebbero mai potuto essere regolarizzate con una sanatoria di “conformità”, poiché sui beni oggetto di condono sono ammissibili solo gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e risanamento conservativo.
Infatti, «il condono edilizio non rende l’opera condonata legittima, ne evita solo la demolizione e ne consente il trasferimento, che sarebbe altrimenti vietato; conseguentemente le opere condonate non possono costituire il presupposto per la realizzazione di ulteriori interventi edilizi, che ne mutuano inevitabilmente la natura illegittima […]».
La vicenda
Nel lontano 1995 un cittadino presentava una domanda di condono (ex art. 39 legge 724/1994) per la sua unità abitativa e per due depositi, poco distanti dall’abitazione, fungenti da legnaia e garage/cantina. Nel giugno del 2009 il Comune ordinava la demolizione delle opere totalmente abusive “di cui alcune in ampliamenti a corpi di fabbrica già oggetto di condono edilizio ai sensi della legge n. 724/94 e altre distinte ex-novo”. Contro l’ordinanza di demolizione, il proprietario presentava ricorso straordinario al Capo dello Stato e, in via cautelativa, nel settembre del 2009, formulava un’istanza di sanatoria (ex art. 37 TUE) e compatibilità paesaggistica per le opere oggetto dell’ordinanza di demolizione sulla quale il Comune non si esprimeva con provvedimento formale. L’uomo impugnava il silenzio formatosi sull’istanza ma il TAR respingeva il ricorso. Secondo i giudici amministrativi di primo grado, per quanto qui di interesse, l’istanza di sanatoria aveva ad oggetto delle volumetrie realizzate in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico e la compatibilità paesaggistica non poteva essere rilasciata (ex art. 167 c. 4 d.lgs. 42/2004). Inoltre, il pergolato non poteva definirsi come opera precaria né il garage come opera pertinenziale ai fini urbanistici.
Contro tale decisione, il soccombente proponeva appello.
Premessa: le tre leggi sul condono e la differenza rispetto alla sanatoria
Prima di analizzare il decisum, ricordiamo brevemente le tre leggi sul condono atteso che, nella fattispecie in esame, viene in rilievo una richiesta risalente al 1995. Si ricorda che:
- il primo condono è stato disciplinato dalla legge 47/1985;
- il secondo condono è contenuto nell’art. 39 della legge 724/1994 (è la disposizione che viene in rilievo nella fattispecie in esame);
- il terzo condono è normato dall’art. 32 comma 27 lett. d) d. l. 269/2003, convertito in legge 326/2003.
Giova chiarire che il condono ha natura eccezionale e, in ragione di ciò, le relative disposizioni sono di stretta interpretazione in termini di straordinaria sanabilità di abusi edilizi (Cons. St. 3034/2013; Cons. St. 5892/2018). La finalità del condono edilizio consiste nel porre fine alle diffuse situazioni di illegalità presenti nel nostro Paese e nel tentativo di ripartire da una nuova base. In buona sostanza, i tre condoni edilizi rappresentano «tre eccezionali ipotesi in cui il legislatore, in via straordinaria e con regole ad hoc, ha consentito di sanare situazioni di abuso, perpetrate sino a una certa data, di natura sostanziale» (in tal senso Corte Cost. sent. 119/2024 punto 4.1 del Considerato in diritto).
Cosa distingue il condono dalla sanatoria?
- Il condono ha per effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell’abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia (Corte Cost. sent. 50/2017, punto 5 del Considerato in diritto),
- il titolo in sanatoria, invece, postula la conformità alla disciplina urbanistica e edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’immobile sia al momento della presentazione della domanda (Corte Cost. sent. 107/2017, punto 7.2. del Considerato in diritto).
Per completezza espositiva, in relazione alla succitata doppia conformità, si ricorda il nuovo art. 36-bis TUE introdotto dal “Decreto Salva Casa” (d.l. 69/2024) che prevede una “doppia conformità semplificata”.
Il condono non rende l’opera legittima
Nel caso di specie, tutte le opere per le quali è stata formulata l’istanza di sanatoria ex art. 37 TUE riguardano l’unità immobiliare oggetto di condono edilizio. In particolare, tali opere ne costituiscono un ampliamento, (come l’ampliamento del soggiorno realizzato nel corpo principale e l’ampliamento di uno dei depositi).
Il Consiglio di Stato rileva che le opere abusive che risultino regolarizzate con condono non possono costituire il presupposto per ulteriori interventi edilizi. Ut supra ricordato, la disciplina sul condono ha natura eccezionale e consente il mantenimento di opere edilizie altrimenti non regolarizzabili dietro pagamento di una sanzione e di oneri accessori. Gli effetti di questa sanatoria straordinaria consistono:
- nell’impedire la demolizione del manufatto abusivo
- e nel consentire la circolazione giuridica del bene.
Al di là dei succitati effetti, i manufatti restano comunque realizzati in difformità dalla normativa edilizia e urbanistica. In altre parole, il condono edilizio non rende l’opera condonata legittima, ma è un istituto che evita la demolizione del bene condonato e ne consente il trasferimento che, altrimenti, sarebbe vietato. Alla luce di quanto esposto, «le opere condonate non possono costituire il presupposto per la realizzazione di ulteriori interventi edilizi, che ne mutuano inevitabilmente la natura illegittima». Infatti, diversamente opinando, il titolo edilizio rilasciato in sede di condono godrebbe di una sorta di “ultrattività indeterminata”, estendendo la sua portata al di là dei temini indicati dalla legge. A tal proposito si ricorda che la legge 47/1985 consentiva di condonare solo le opere realizzate prima del 1° ottobre 1983 e alla condizione che la domanda fosse presentata entro il 30 novembre 1985 (termine successivamente prorogato) e le due leggi successive (legge 724/1994 e 326/2003) hanno reso possibile la ripresentazione di domande di condono nei rispettivi termini in esse indicati.
Quali opere sono ammissibili sui beni condonati?
Secondo il Consiglio di Stato, sui beni oggetto di condono sono ammissibili solo gli interventi di:
- manutenzione ordinaria
- manutenzione straordinaria
- risanamento conservativo.
Nel caso di specie, tutte le opere per le quali l’appellante ha proposto istanza di sanatoria hanno come “presupposto” l’esistenza del fabbricato principale, oggetto della domanda di condono ancora pendente. Tali opere costituiscono ampliamento o pertinenza o elemento di arredo (come il pergolato) e «giammai avrebbero potuto/potrebbero essere regolarizzate con sanatoria “di conformità”, ai sensi degli artt. 36 o 37 del D.P.R. n. 380/2001». Per questa ragione correttamente il Comune ha rigettato l’istanza di sanatoria a prescindere dal fatto che le opere potessero ottenere (o meno) la compatibilità paesaggistica.
La decisione della Consulta del 2024: cenni
Benché non faccia riferimento alla decisione in commento, pare comunque opportuno un cenno alla sentenza n. 119/2024 resa dalla Consulta che ha dichiarato costituzionalmente illegittime alcune disposizioni della legge regionale del Piemonte (legge reg. n. 7/2022) che consentivano gli interventi previsto dal “secondo piano casa” anche su immobili condonati. I giudici costituzionali hanno affermato che debba essere interpretata in senso restrittivo la norma (art. 5 c. 10 d.l. 70/2011) che permette specifici interventi “ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria”. La disposizione fa riferimento solo agli edifici che abbiano ottenuto il titolo in sanatoria e non riguarda gli edifici per i quali era stato rilasciato titolo abilitativo in base all’art. 31 legge 47/1985, all’art. 39 legge n. 724/1994 e all’art. 32 d. l. 269/2003 (ossia le tre leggi sul condono). Pertanto, il legislatore regionale che ha consentito gli interventi previsti dal secondo piano casa anche rispetto a immobili abusivi condonati si è posto in aperto contrasto con quanto disposto dalla succitata norma nazionale. A favore dell’interpretazione restrittiva milita:
- «il carattere generale del divieto di concessione di premialità volumetriche per gli immobili abusivi, espressivo della scelta fondamentale del legislatore statale di disconoscere vantaggi in caso di abuso e di derogare a tale principio in ipotesi tassative» (Corte Cost. sent. 119/2024, punto 4.2 del Considerato in diritto).
Conclusioni: legittimo il rigetto dell’istanza di sanatoria
In conclusione, i giudici di Palazzo Spada confermano la decisione appellata ma con una diversa motivazione, in quanto l’istanza di sanatoria avanzata dall’uomo nel 2009 non poteva sortire un esito differente dal diniego, a prescindere dalla possibilità di ottenere la compatibilità paesaggistica.
Inoltre, sussiste l’«impossibilità di assentire, su beni oggetto di condono, interventi edilizi diversi dalla manutenzione ordinaria, straordinaria o dal risanamento conservativo».
