Nel rapporto tra i due giudizi può assumere efficacia di giudicato solo la qualificazione giuridica del terreno, non l’accertamento del suo valore di mercato (Cassazione n. 52/2026)
Una pubblica amministrazione occupa il terreno di un privato per realizzare un parco pubblico; nel corso di un primo giudizio, all’uomo viene liquidata un’indennità di occupazione legittima sulla base della qualificazione del terreno come edificabile. Dopo la trasformazione irreversibile del fondo senza l’adozione del decreto di esproprio, gli eredi del proprietario agiscono nuovamente in giudizio per ottenere il risarcimento del danno per la perdita del diritto di proprietà.
Il valore venale del bene accertato nel corso del primo giudizio vincola il giudice anche nel secondo giudizio?
La Corte di Cassazione, Sezione I, con l’ordinanza 1° gennaio 2026, n. 52 chiarisce che il giudizio avente ad oggetto la determinazione dell’indennità di occupazione e il giudizio riguardante il risarcimento del danno derivante dall’accessione invertita contengono domande autonome e distinte tra loro. Infatti, il primo giudizio è conseguente alla privazione del godimento del bene (occupazione legittima) mentre il secondo riguarda la perdita della proprietà (accessione invertita). Pertanto, per quanto riguarda i rapporti tra i due giudizi «può assumere efficacia di cosa giudicata esclusivamente la qualificazione giuridica del terreno, che ha costituito l’antecedente logico-giuridico della statuizione sull’indennità di occupazione legittima, ma non l’accertamento del suo valore di mercato, tanto per l’evidenziata autonomia dei rapporti quanto per la diversità dei periodi considerati».
La vicenda
Una pubblica amministrazione occupava il terreno di un privato (circa 14 mila metri quadrati) per realizzare un parco pubblico; nel corso di un primo giudizio, all’uomo era liquidata un’indennità di occupazione legittima sulla base della qualificazione del terreno come edificabile. In particolare, con una sentenza passata in giudicato, la Corte d’Appello liquidava a suo favore un’indennità di occupazione legittima attribuendo come valore venale del terreno l’importo di 80 mila lire al metro quadrato. Dopo la trasformazione irreversibile del fondo senza l’adozione del decreto di esproprio, il proprietario agiva nuovamente in giudizio per ottenere il risarcimento del danno per illegittima occupazione appropriativa.
In primo grado la domanda attorea era accolta ma con una significativa riduzione del quantum richiesto, il Comune veniva condannato al pagamento di circa 291 mila euro a titolo di risarcimento del danno, rivalutazione, interessi, per la perdita della proprietà di una porzione di terreno pari a oltre 12 mila metri quadrati.
Gli eredi dell’attore, nelle more deceduto, interponevano appello contestando la quantificazione del risarcimento, lamentando che il Tribunale non avesse considerato gli effetti del giudicato della Corte d’Appello, la quale aveva liquidato l’indennità di occupazione e aveva accertato la vocazione edificatoria del terreno con la conseguente applicazione del relativo valore. Il giudice d’appello accoglieva il primo motivo di gravame confermando la natura edificatoria del terreno e confermando, altresì, che sul suo valore venale si fosse formato il giudicato, ma riduceva il risarcimento perché i metri quadrati occupati erano circa 12.400 e non 13.900.
Si giungeva così in Cassazione.
Premessa: occupazione ed espropriazione
L’espropriazione di pubblica utilità è un provvedimento ablatorio di natura reale. I provvedimenti ablatori incidono negativamente sulla sfera giuridica del destinatario, ad esempio, l’espropriazione è il provvedimento che ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà (o altro diritto reale) in capo al soggetto espropriante (solitamente una pubblica amministrazione) previa estinzione del diritto in capo all’espropriato, al fine di realizzare un’opera pubblica o per altri motivi di pubblico interesse e dietro versamento di un indennizzo (in tal senso E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2007, 329).
Può accadere che venga realizzata un’opera pubblica durante la pendenza dell’occupazione temporanea e l’amministrazione non porti a compimento il procedimento espropriativo. In tal caso, se la trasformazione del bene è irreversibile, si produce l’acquisto della proprietà in capo alla P.A. A tal proposito si parla di occupazione appropriativa o accessione invertita o espropriazione sostanziale (L. DELPINO – F. del GIUDICE, Diritto Amministrativo, Napoli, Ed. Simone, 2011, 606) e si verifica quando il fondo è stato occupato in seguito alla dichiarazione di pubblica utilità nell’ambito di un procedimento di espropriazione ed ha subito un’irreversibile trasformazione in esecuzione dell’opera pubblica senza che, però, sia intervenuto il decreto di esproprio o altro atto traslativo (E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2007, 735). Invece, l’occupazione usurpativa consiste nell’apprensione del fondo altrui in assenza di un titolo, ad esempio, in assenza di dichiarazione di pubblica utilità. I comportamenti che riguardano l’occupazione usurpativa costituiscono atti illeciti che rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, mentre quelli relativi all’occupazione appropriativa costituiscono esercizio di una funzione pubblica benché viziato da illegittimità e rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo (Corte Cost. sent. 191/2006, citata da M. CLARICH, Manuale di diritto amministrativo, Bologna, Il Mulino, 2024, VI Ed., 204).
Per completezza espositiva si rinvia all’intervento delle Sezioni Unite del 2015 che ha ridefinito i rapporti tra occupazione appropriativa e usurpativa. La decisione ha tenuto conto delle censure sollevate dalla Corte EDU sulle forme di “espropriazione indiretta” elaborate nell’ordinamento italiano definite dai giudici di Strasburgo come un «illecito permanente perpetrato nei confronti di un diritto fondamentale dell’uomo, garantito dall’art. 1 citato [prot. 1 della CEDU], senza che alcuna rilevanza possa assumere in contrario il dato fattuale dell’intervenuta realizzazione di un’opera pubblica sul terreno interessato, affermando che l’acquisizione del diritto di proprietà non può mai conseguire a un illecito» (Cass. SS. UU. 735/2015 paragrafo 2).
Domande autonome con diverse causae petendi
Gli eredi del soggetto espropriato contestano la violazione del giudicato (art. 2909 c.c.) e dell’art. 55 DPR 327/2001 per avere la decisione gravata ritenuto che, per effetto della sentenza emessa tra le stesse parte nel giudizio avente ad oggetto il pagamento dell’indennità di occupazione legittima, si fosse formato il giudicato sul valore venale del terreno con la conseguente preclusione di ogni diversa valutazione. Secondo i ricorrenti, invece, dal momento che sono diversi il petitume la causa petendi tra i due giudizi bisogna considerare il valore del terreno al momento della irreversibile trasformazione del fondo.
La Suprema Corte considera fondata la doglianza.
Innanzitutto, secondo gli ermellini, si è formato il giudicato interno sulla perdita della proprietà del terreno «per effetto e al momento della trasformazione irreversibile del bene, a seguito di occupazione appropriativa (secondo l’interpretazione all’epoca vigente), accertata dal primo giudice e non impugnata in sede di gravame». La giurisprudenza ritiene che quando il procedimento di esproprio viene portato a termine con il relativo decreto, le opposizioni alla stima dell’indennità di occupazione e le opposizioni all’indennità di espropriazione contengono domande distinte ed autonome ciascuna con una diversa causa petendi, infatti:
a) le prime riguardano la privazione del godimento del bene occupato (occupazione)
b) e le seconde hanno ad oggetto l’ablazione della res espropriata (espropriazione).
Formazione del giudicato solo sulla qualificazione giuridica del terreno
In relazione ai rapporti intercorrenti tra i due succitati giudizi, secondo gli ermellini, può assumere efficacia di cosa giudicata solo la qualificazione giuridica del terreno, «quale antecedente logico-giuridico della statuizione sull’indennità di occupazione legittima, ma non l’accertamento del suo valore di mercato, tanto per l’evidenziata autonomia dei rapporti quanto per la diversità dei periodi considerati» (Cass. 19758/2018). A tal proposito, si segnalano numerose pronunce che attribuiscono l’efficacia di res iudicata all’accertamento sulla edificabilità (o meno) del fondo, svolto nei giudizi relativi alla determinazione dell’indennità di occupazione legittima, all’interno dei successivi giudizi relativi alla determinazione dell’indennità di esproprio (Cass. 20234/2016; Cass. 3909/2011). Lo stesso principio è stato espresso in relazione all’occupazione appropriativa; infatti, la giurisprudenza attribuisce efficacia di giudicato alla qualificazione del terreno come prius logico rispetto alla statuizione sull’indennità di occupazione legittima, pertanto, si esclude ogni diversa valutazione del terreno nel giudizio risarcitorio per occupazione appropriativa o accessione invertita, atteso che l’accertamento del valore del bene costituisce il punto di partenza per la stima dell’indennità di occupazione e del risarcimento del danno (Cass. 9264/2021).
Indennità di occupazione legittima e risarcimento per accessione invertita: domande distinte
L’accertamento a cui si fa riferimento nel caso di specie non riguarda la natura edificatoria (o meno) del terreno, ma attiene alla statuizione sulla domanda risarcitoria conseguente all’occupazione appropriativa del bene, inizialmente occupato legittimamente e, poi, trasformato senza l’adozione del decreto di esproprio. Infatti, sono domande autonome e distinte:
a) la determinazione dell’indennità di occupazione
b) e la quantificazione del danno causato dall’accessione invertita.
È diversa anche la causa petendi che
a) nel primo caso è costituita dalla privazione del godimento del bene
b) nel secondo caso è rappresentata dalla perdita irreversibile del bene trasformato.
È pur vero che, ai fini del calcolo dell’indennità di occupazione, rileva l’indennità “virtuale” di espropriazione, ma è parimenti vero che tale determinazione, effettuata in via incidentale, non può assumere valore di giudicato, neppure in via riflessa, sia per la diversità dei periodi considerati, sia per l’autonomia dei due rapporti (Cass. 7271/1997; Cass. 8761/1996 citate da Cass. 19758/2018 al paragrafo 4). In buona sostanza, «il valore del terreno ablato non rappresenta una statuizione autonoma della sentenza di merito, che lo ha posto a base del calcolo dell’indennità di occupazione, né la premessa logica indispensabile della statuizione sul risarcimento del danno» (Cass. 19758/2018).
Conclusioni: il principio di diritto
La Suprema Corte accoglie il primo motivo di ricorso, cassa la decisione impugnata con rinvio alla Corte d’Appello in diversa composizione che dovrà attenersi al seguente principio di diritto:
- «In materia di espropriazione per pubblica utilità, il giudizio riguardante la determinazione dell’indennità di occupazione legittima e quello volto al risarcimento del danno conseguente alla perdita della proprietà per accessione invertita (accertata con sentenza passata in giudicato) contengono domande distinte ed autonome, avuto riguardo alla diversità delle relative causae petendi, costituite l’una dalla privazione del godimento del bene e l’altra dalla perdita della proprietà dello stesso bene. Ne consegue che, in relazione ai rapporti tra i detti giudizi, può assumere efficacia di cosa giudicata esclusivamente la qualificazione giuridica del terreno, che ha costituito l’antecedente logico-giuridico della statuizione sull’indennità di occupazione legittima, ma non l’accertamento del suo valore di mercato, tanto per l’evidenziata autonomia dei rapporti quanto per la diversità dei periodi considerati».
