Danno alla salute per inquinamento atmosferico: sul risarcimento decide il giudice ordinario

Un avvocato agisce in proprio contro il Comune e la Regione, chiedendo il risarcimento del danno alla salute, legato al peggioramento delle sue condizioni di vita, e del danno alla vita di relazione. Tali pregiudizi sarebbero stati causati dalle amministrazioni convenute, le quali hanno violato gli obblighi imposti dalla direttiva sulla qualità dell’aria a tutela della salute umana, in materia di livelli di inquinamento atmosferico (recepita con d.lgs. 155/2010). In particolare, secondo il ricorrente, le autorità amministrative non avrebbero adottato le misure idonee a determinare il rapido rientro dei livelli di inquinamento all’interno dei valori limite, così cagionando un danno alla salute.

Il tribunale ordinario, presso cui è radicata la causa, declina la propria giurisdizione a favore del giudice amministrativo, il quale, a propria volta, ritiene che la giurisdizione appartenga al G.O. e solleva un conflitto negativo di giurisdizione.

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, con l’ordinanza n. 5668 del 23.02.2023 (testo in calce), dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, in quanto a fondamento della domanda, è posto un diritto fondamentale: il diritto alla salute. Esso non tollera compressioni, neanche da parte dei pubblici poteri, e «mantiene sempre la sua natura di diritto soggettivo, non degradabile ad interesse legittimo, con conseguente devoluzione della causa alla giurisdizione del giudice ordinario». Secondo il ragionamento degli ermellini, la giurisdizione va individuata in base al criterio del petitum sostanziale. Nel caso di specie, è pur vero che il legale lamenta un’inerzia amministrativa relativa all’emissione dei provvedimenti necessari per la tutela dell’ambiente dall’inquinamento, ma chiede, in sostanza, il risarcimento del danno alla salute e alla vita di relazione da lui subiti in conseguenza di quella inerzia.

 

La vicenda

Un avvocato agisce in proprio contro il Comune di Milano e la Regione Lombardia, al fine di ottenere il risarcimento del danno non patrimoniale, in conseguenza del mancato rispetto dei limiti fissati dal d.lgs. 155/2010 a tutela della salute umana.

Secondo il legale, i livelli di inquinamento atmosferico nella città hanno superato ampiamente i limiti consentiti e, a causa di ciò, egli ha subito dei danni dalla salute, come una situazione di bronchite acuta e di irritazione agli occhi, alla mucosa nasale e faringea. La sua condizione di salute migliorava soltanto con il trasferimento in un luogo di mare nel fine settimana. Pertanto, l’avvocato lamenta, altresì, un danno alla vita di relazione atteso che, a causa della situazione su descritta, egli è stato costretto a traferirsi dalla città ove era radicata la sua vita professionale e lavorativa ad un luogo più salubre.

Secondo la ricostruzione operata dal ricorrente, il Comune e la Regione sarebbero responsabili di tali danni per condotta omissiva, non avendo adottato i provvedimenti idonei alla tutela della salute pubblica (in seguito al superamento dei livelli di inquinamento rispetto al limite previsto dal decreto attuativo della direttiva europea sulla qualità dell’aria). L’avvocato radica il procedimento dinnanzi al tribunale ordinario e i convenuti (Comune e Regione) eccepiscono il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore di quello amministrativo.

Il tribunale accoglie l’eccezione dei convenuti e declina la giurisdizione a favore del giudice amministrativo, condannando il ricorrente al pagamento delle spese legali. Quest’ultimo riassume la causa dinnanzi al T.A.R. che, a sua volta, declina la propria giurisdizione e solleva un conflitto negativo di giurisdizione (ex art. 11 c. 3 Cod. Proc. Amm.).

 

Premessa: cos’è il conflitto negativo di giurisdizione

Il Codice di procedura civile (art. 41 c.p.c.) prevede che ciascuna parte possa sottoporre alle Sezioni Unite della Cassazione le questioni di giurisdizione (ex art. 37 c.p.c.). L’istanza di regolamento di giurisdizione non apre un nuovo grado di giudizio, ma semplicemente una parentesi nell’ambito del giudizio di primo grado. La pronuncia sulla giurisdizione “rientra” nella sentenza di primo grado e tale parte della decisione non è impugnabile. La decisione delle Sezioni Unite in materia di giurisdizione ha “efficacia esterna o panprocessuale, a differenza delle pronunce dei giudici di merito in materia di giurisdizione, che hanno efficacia endoprocessuale” (così C. MANDRIOLI – A. CARRATTA, Diritto processuale civile, I, Torino, Giappichelli, 2014, nota 145, 258).

Ciò premesso, si parla di conflitto negativo di giurisdizione quando il giudice ordinario ed il giudice amministrativo abbiano entrambi negato la propria giurisdizione, com’è accaduto nel caso di specie. Il Codice del Processo Amministrativo (art. 11 c. 3) subordina la possibilità di sollevare il conflitto negativo di giurisdizione a tre presupposti:

• il primo giudice deve aver declinato la giurisdizione e indicato un secondo giudice che ritiene fornito di giurisdizione;
• il giudizio deve essere tempestivamente riassunto dinnanzi al secondo giudice;
• il secondo giudice, non condividendo l’indicazione data dal primo, deve sollevare il conflitto alla prima udienza (Cass. SS. UU. 8981/2018; Cass. SS. UU. 17329/2021)

Veniamo ora al decisum.

Direttiva sulla qualità dell’aria e condanna dell’Italia da parte della Corte UE

La pronuncia delle Sezioni Unite in commento è relativa al conflitto di giurisdizione, in ogni caso, è interessante accennare brevemente la questione di merito sollevata dall’avvocato. Egli lamenta diversi inadempimenti da parte della P.A., tra cui la violazione di quanto disposto dal d. lgs. 155/2010, attuativo della direttiva 2008/50/CE “relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa”. In particolare, il ricorrente considera violati gli artt. 1, 9, 10, 12, 13, e 14 d.lgs. 155/2010, atteso che le amministrazioni coinvolte non hanno adottato misure volte a “evitare, prevenire o ridurre gli effetti nocivi per la salute umana e per l’ambiente nel suo complesso” come, invece, previsto dalla legge.

Proprio in relazione alla direttiva in discorso, la Corte di Giustizia UE, a seguito della procedura per infrazione (ex art. 258 TFUE), ha condannato l’Italia per aver superato il valore limite delle concentrazioni di particelle inquinanti (PM 10), in modo continuato, dal 2008 al 2017 (Corte UE, Grande Sezione, sentenza 10 novembre 2020 – C-644/18).

L’Italia è stata nuovamente condannata per il superamento sistematico e continuato dei valori limite di biossido di azoto (NO2) a partire dal 2010 (Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Settima Sezione, sentenza 12 maggio 2022 (C-573/19), Commissione/Italia).

Danno ambientale e riparto di giurisdizione

Prima di analizzare il caso di specie, le Sezioni Unite ritengono opportuno ricordare il riparto di giurisdizione che emerge dal Codice dell’Ambiente. Il d.lgs. 152/2006, nell’ambito della tutela risarcitoria in materia di danno ambientale, prevede quanto segue:

• sono devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie derivanti dall’impugnazione dei provvedimenti amministrativi adottati dal Ministero dell’ambiente per la precauzione, la prevenzione e il ripristino ambientale; impugnazione effettuata da parte dei soggetti titolari di un interesse alla tutela ambientale (d.lgs. 152/2006 art. 310),
• rientrano nella giurisdizione del G.O. le cause risarcitorie o inibitorie promosse da soggetti a cui il fatto produttivo del danno ambientale abbia provocato un pregiudizio alla salute o alla proprietà (d.lgs. 152/2006 art. 313 c. 7).

La circostanza che l’attività nociva sia svolta in conformità ai provvedimenti emessi dall’autorità amministrativa non incide sul riparto di giurisdizione, “atteso che ai predetti provvedimenti non può riconoscersi l’effetto di affievolire diritti fondamentali dei terzi”, ma solo sui poteri del giudice ordinario. Infatti:

• nel caso in cui la condotta lesiva derivi da un comportamento non conforme ai provvedimenti amministrativi autorizzativi, il G.O. può sanzionare la suddetta attività, inibirla o ricondurla a conformità;
• nel caso in cui la condotta lesiva derivi da un comportamento conforme ai provvedimenti autorizzativi, il G.O. dovrà disapplicare l’atto e imporre la cessazione oppure l’adeguamento dell’attività al fine di evitare conseguenze dannose (Cass. Ord. 8092/2020).

Inerzia della P.A. e danno alla salute: giurisdizione del giudice ordinario

La Suprema Corte ripercorre la propria giurisprudenza citando casi analoghi a quello oggetto di scrutinio.

Ad esempio, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia in cui un soggetto lamenti l’omessa adozione di provvedimenti a tutela della salute da parte della pubblica amministrazione e domandi alla stessa il risarcimento del danno non patrimoniale derivato da “immissioni intollerabili di odori e polveri provenienti da un’azienda agricola privata”. In tale circostanza, viene contestata l’inerzia della P.A. che compromette il diritto alla salute del privato (Cass. 23436/2022; Cass. 25578/2020).

In caso di immissioni sonore provenienti da aree pubbliche, appartiene alla giurisdizione del G.O. la controversia in cui i cittadini residenti nelle zone interessate propongano un’azione al fine di ottenere la condanna dell’autorità amministrativa a provvedere all’eliminazione o riduzione delle immissioni nocive, oltre al risarcimento del danno. Infatti, l’inosservanza delle regole tecniche o il mancato rispetto dei canoni di diligenza e prudenza nella gestione dei propri beni, può essere denunciato dal privato dinnanzi al giudice ordinario:

• non solo per ottenere la condanna della P.A. al risarcimento del danno,
• ma anche per ottenere un facere, in quanto la domanda del cittadino non investe atti autoritativi della pubblica amministrazione ma un’attività soggetta al principio del neminem laedere (Cass. 21993/2020).

Il criterio del petitum sostanziale

Il petitum sostanziale è il criterio orientativo da utilizzare in punto di riparto di giurisdizione (Cass. SS. UU. 20350/2018); in buona sostanza, occorre accertare quale sia la posizione soggettiva dedotta in giudizio. Nel caso di specie, il ricorrente ha chiesto il risarcimento del danno per lesione del suo diritto alla salute e alla vita di relazione. Si tratta di diritti soggettivi non degradabili ad interessi legittimi. Il legale lamenta la lesione del diritto alla salute che origina da una situazione di inquinamento atmosferico, anche dovuta alla condotta omissiva degli enti pubblici convenuti in giudizio. Il Comune e la Regione non hanno adottato provvedimenti e la loro inerzia «rientra nell’ordinario contributo causale di un soggetto che viola il generale principio del neminem laedere» (così T.A.R. Lombardia 1645/2021 che ha sollevato il regolamento di giurisdizione).

Nelle controversie che hanno per oggetto la tutela del diritto alla salute non opera la posizione di preminenza della funzione della pubblica amministrazione, la quale risulta priva, al riguardo, di qualunque potere di affievolimento di un diritto soggettivo valutato come fondamentale e assoluto dall’ordinamento (Cass. 23735/2006; Cass. 8092/2020).

Conclusioni: sul risarcimento dei danni alla salute decide il G.O.

Secondo la costante giurisprudenza, il diritto fondamentale alla salute opera nelle relazioni private e limita l’esercizio dei pubblici poteri; tale diritto è sovrastante rispetto all’amministrazione, la quale non ha il potere né di affievolirlo né di pregiudicarlo. Nelle controversie che hanno per oggetto la tutela del diritto alla salute «non vale il richiamo alla posizione di preminenza della funzione della pubblica amministrazione, la quale è priva di qualunque potere di affievolimento di un diritto soggettivo valutato come fondamentale e assoluto dall’ordinamento». Pertanto, la domanda di risarcimento del danno proposta dai privati nei confronti della pubblica amministrazione o dei suoi concessionari, per conseguire il risarcimento dei danni alla salute, è devoluta al giudice ordinario (Cass. SS. UU. 23735/2006).

Nel caso di specie, l’avvocato ha agito contro il Comune e la Regione, lamentando l’inerzia degli stessi nell’assumere i provvedimenti necessari per la tutela dell’ambiente dall’inquinamento e chiedendo il risarcimento del danno alla salute e alla vita di relazione da lui patito a cagione della suddetta inerzia. Secondo la Cassazione:

• «al fondamento della domanda, quindi, sta una pretesa che si basa sulla tutela di un diritto fondamentale – quello, appunto, alla salute – che, non tollerando compressioni neppure da parte dei pubblici poteri, mantiene sempre la sua natura di diritto soggettivo, non degradabile ad interesse legittimo, con conseguente devoluzione della causa alla giurisdizione del giudice ordinario».

In conclusione, la Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e cassa l’ordinanza del tribunale – che aveva negato la propria giurisdizione – davanti al quale rimette le parti.

 

Fonte: https://www.altalex.com